رأی شماره 496 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع مقید کردن امر انتقال و مأموریت کارکنان از دستگاه اجرایی متبوع به سایر دستگاههای اجرایی تا بیست و هفتمین سال خدمت و محدود و مقید کردن پرداخت پاداش موضوع ماده 41 قانون استخدام کشوری، به فرهنگیانی که در طول سال 1385 با یکدیگر ازدواج کرده اند، توسط معاون برنامه‌ریزی توسعه مدیریت وزارت آموزش و پرورش خلاف قانون است

شماره هـ/88/487   4/12/1390

تاريخ دادنامه: 17/11/1390     شماره دادنامه: 496      كلاسه پرونده: 88/487
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاكي: قائم مقام رئيس سازمان بازرسي کل کشور
موضوع شکايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 90/710ـ14/12/1385 معاون برنامه ريزي و توسعه مديريت وزارت آموزش و پرورش
گردش کار: قائم مقام رئيس سازمان بازرسي کل کشور و رئيس کميسيون تطبيق مصوبات دستگاههاي اداري با قانون سازمان مذکور به موجب شکايت نامه شماره 87/62/ط/302 ـ 5/5/1388 اعلام کرده است که:
«کميسيون تطبيق مصوبات دستگاههاي اداري اين سازمان، بخشنامه‌هاي شماره 65/710ـ17/8/1385، 95/710ـ14/12/1385 و 51/710ـ12/6/1385 معاونت برنامه‌ريزي و توسعه مديريت وزارت آموزش و پرورش را از جهت انطباق با قوانين مورد بررسي قرارداد که نتيجه بررسيها به شرح ذيل ايفاد مي‌شود.
   الف: بخشنامه شماره 65/710ـ17/8/1385 اشعار داشته است: «به منظور ارج نهادن به سنت حسنه اسلامي و ترغيب و تشويق فرهنگيان به امر ازدواج، بر اساس موافقت و دستور مقام عالي وزارت بدين وسيله اجازه داده مي‎شود در اجراي ماده 41 قانون استخدام کشوري به زوجين فرهنگي که از تاريخ 1/1/1385 تا پايان سال جاري به زوجيت يکديگر درآمده باشند معادل يک ماه مجموع حقوق و مزايا، از محل صرفه‌جويي اعتبارات به عنوان پاداش پرداخت نمايند...»
   ماده 41 قانون استخدام کشوري مقرر مي دارد: « وزارتخانه ها و مؤسسات دولتي مشمول اين قانون مي توانند به مستخدماني که منشاء خدمات برجسته شوند، پاداش پرداخت کنند. جمع پاداشهاي پرداختي به يک مستخدم در هر سال نبايد از يک برابر مجموع حقوق و مزاياي يک ماه او تجاوز کند...».
همان گونه که ملاحظه مي فرمايند شرط پرداخت پاداش در قانون استخدام کشوري ارائه خدمات برجسته از جانب مستخدم تصريح شده است و حال آن که ازدواج امري خارج از عرصه موضوعي ماده قانوني ياد شده است.
ب: بخشنامه 95/710 ـ 14/12/1385 (که پيرو بخشنامه هاي شماره 36/710 ـ 25/7/1378 و 3/710 ـ20/1/1382 صادر گشته) اشعار داشته است:
« ... صرفاً جانبازان و آزادگاني که داراي مدرک تحصيلي فوق ليسانس مي‌باشند در صورت شمول ماده 8 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مي توانند از مزاياي يک مقطع تحصيلي بالاتر موضوع ماده 18 قانون تسهيلات استخدامي و اجتماعي جانبازان انقلاب اسلامي و تبصره ذيل ماده 21 قانون حمايت از آزادگان از تاريخ 14/11/1385 با رعايت ساير مقررات بهره مند شوند».
ماده 18 قانون تسهيلات استخدامي و اجتماعي جانبازان انقلاب اسلامي مصوب 1374 مقرر مي دارد: « کليه دستگاههاي مشمول اين قانون مکلفند نسبت به احتساب يک مقطع تحصيلي بالاتر از نظر امتيازات شغلي و ساير اعتبارات مقرر در قوانين و مقررات مربوط براي جانبازان اقدام و حقوق و مزاياي آنان را مطابقت نمايند».
همچنين تبصره ماده 21 قانون حمايت از آزادگان مصوب 1368 بيان مي دارد:
« مدرک تحصـيلي آزادگان از نظر استـخدامي معادل يک مقـطع تحصـيلي بالاتر تلقي مي‌شود».
همان گونه که ملاحظه مي فرمايند، هر چند بخشنامه مذکور به قوانين مرتبط اشاره کرده‌است، ليکن آنها را محدود کرده ‌است. بدين نحو که امتياز ارتقاي يک مقطع تحصيلي بالاتر را فقط براي جانبازان و آزادگان داراي مدرک تحصيلي فوق‌ليسانس قرار داده و في الواقع رأساً وضع قانون نموده است. در حالي که قوانين خاص مذکور در خصوص جانبازان و آزادگان امتياز ارتقاي يک مقطع تحصيلي بالاتر را براي همه آنها و به صورت عام و کلي مطرح کرده است و اين مسأله بايد شامل همه جانبازان و آزادگان شود. از اين‌رو مفاد بخشنامه مذکور صراحه ً مغاير با مفاد قوانين فوق الاشاره مي‌باشد.
ج: بخشنامه شماره 51/710 مورخ 12/6/1385 اشعار مي دارد:
« ... 3ـ مأموريت کارکنان به دستگاهها برابر مقررات و ضوابط مربوط بدون محدوديت زماني و حداکثر تا رسيدن به 27 سال سوابق خدمت دولتي عملي مي باشد.
تبصره 1ـ3ـ در صورت نياز دستگاهها و موافقت آموزش و پرورش و با رعايت مقررات و ضوابط مربوط اعزام آنان صرفاً به صورت انتقال قطعي امکان پذير مي باشد.
2ـ3ـ انتقال کارکنان مورد نظر به برخي از سازمانها از جمله نهادهاي انقلاب اسلامي، دانشگاه آزاد اسلامي و ... امکان پذير نبوده و مأموريت به اين سازمان در مدت 3 سال آخر خدمت تا زمان بازنشستگي آنان ممنوع است.
6 ـ مأموريت متعهدان خدمت پس از ايفاي تعهد کامل خدمتي آنان قابل بررسي و اقدام خواهد بود وليکن در صورت نياز مبرم دستگاههاي دولتي و ضرورت استفاده از خدمات افراد مذکور موافقت با مأموريت آنان صرفاً تا سنوات باقي مانده براي انجام تعهد امکـان‌پذير خواهد بود در هر صـورت رعايت بنـد يک دستـورالعمل ياد شـده الزامي است.
1ـ6 ـ امکان انتقال اين افراد از ايفاي تعهد کامل خدمتي مجوزي ندارد».
همان طور که مستحضريد در خصوص مأموريت مستخدمان و کارکنان دولتي ماده 11 قانون استخدامي و آيين نامه مأموريت موضوع ماده 11 قانون استخدام کشوري مصوب 24/6/1352 هيأت وزيران و اصلاحات بعدي هيچ گونه قيدي مبني بر اين که مأموريت کارکنان به دستگاهها تا رسيدن به 27 سال سوابق خدمتي امکان‌پذير است، ديده نمي‌شود. بنابراين بند 3 بخشنامه موصوف نسبت به قانون مذکور ايجاد محدوديت کرده است و مضافاً معاونت برنامه‌ريزي و توسعه مديريت وزارت آموزش و پرورش خارج از حدود اختيارات خود اقدام به وضع مقررات کرده است.
به علاوه، لايحه قانوني نحوه اعزام مستخدمان دولت به عنوان مامور به نهادهايي که در جريان انقلاب اسلامي ايران ايجاد شده يا مي‌شوند (مصوب 22/10/1358 شوراي انقلاب جمهوري اسلامي ايران) مقرر مي نمايد:
« ماده واحده ـ مأموريت مستخدمان وزارتخانه ها و مؤسسات و شرکتهاي دولتي و شهرداريها به نهادهايي که در جريان انقلاب اسلامي ايران ايجاد شده يا مي‌شوند نظير سپاه پاسداران انقلاب اسلامي، کميته هاي انقلاب، دادستاني انقلاب، دفاتر جهاد سازندگي همچنين ساير مراجعي که فهرست آنها به تصويب هيأت وزيران برسد با حفظ پست سازماني مستخدم بلامانع است. حقوق و مزاياي اين قبيل مستخدمان با توافق از اعتبار سازمان متبوع مستخدم يا مراجع محل مأموريت پرداخت خواهد شد».
ملاحظه مي‌شود که علي رغم جواز ماده ياد شده در بلامانع بودن مأموريت مستخدمان وزارتخانه‌ها به نهادهاي انقلاب اسلامي، ولي بند 2ـ3 بخشنامه اخيرالاشاره مأموريت کارکنان وزارت آموزش و پرورش در مدت سه سال آخر خدمت تا زمان بازنشستگي را ممنوع اعلام کرده است که بر اين اساس مغاير با قانون مذکور و خارج از صلاحيت واضع آن تشخيص مي‌شود.
البته کارشناسان معاونت موصوف در آموزش و پرورش در مواجهه با بازرسان اين سازمان مغايرتهاي مذکور را پذيرفته‌اند و اين مسأله را تأييد و تصديق کرده‌اند، لکن دليل صدور چنين بخشنامه اي را بروز مشکلاتي دانسته اند.
لازم به ذکر است که مشکلات مزبور جوازي براي صدور بخشنامه مغاير قانون نبوده است در ضمن مغايرت بخشنامه‌هاي موصوف از طرف اين سازمان جهت اصلاح و رفع مغايرت قانوني طي نامه شماره 80522/87/302 مورخ 8/11/1387 به وزير آموزش و پرورش اعلام و تا تاريخ 29/1/1388 نيز پيگيري شده که تاکنون پاسخي در اجابت آن واصل نشده است.
در هر صورت نظر به دلايل مذکور، با توجه به اين که بخشنامه شماره 65/710 ـ 17/8/1385 معاونت برنامه ريزي و توسعه مديريت وزارت آموزش و پرورش خارج از محدوده ماده 41 قانون استخدامي کشور و بخشنامه شماره 95/710ـ14/12/1385 معاونت مذکور مغاير با ماده 18 قانون تسهيلات استخدامي و اجتماعي جانبازان انقلاب اسلامي و ماده 21 قانون حمايت از آزادگان است. همچنين بخشنامه شماره 51/710 ـ12/6/1385 مرجع ياد شده محدود کننده ماده 11 قانون استخدام کشوري و لايحه قانون نحوه اعزام مستخدمان دولت به عنوان مامور به نهادهايي که در جريان انقلاب اسلامي ايجاد شده يا مي‌شود، مي‎باشد. لذا درخواست ابطال مصوبه هاي ياد شده را دارد.
بنا به مراتب خواهشمند است در اجراي ماده 6 اصلاحي قانون تشکيل سازمان بازرسي کل کشور موضوع خارج از نوبت در هيأت عمومي ديوان مطرح و تصميم شايسته اتخاذ و از نتيجه اين سازمان را مطلع فرمايند.»
در پاسخ به شکايت مذکور، مدير کل امور اداري و تشکيلات وزارت آموزش و پرورش به موجب لايحه شماره 23/67299/710 ـ17/12/1388 اعلام کرده است که:
« اولاً: بخشنامه شماره 65/710 ـ17/8/1385 در خصوص تشويق فرهنگيان به امر ازدواج بود که در اجراي ماده 41 قانون استخدام کشوري و با توجه به اختيارات وزير به منظور تشويق فرهنگيان به امر ازدواج، به زوجين فرهنگي که از تاريخ 1/1/1385 لغايت پايان همان سال به زوجيت يکديگر درآمده باشند معادل يک ماه مجموع حقوق و مزايا از محل صرفه‌جويي اعتبارات به عنوان پاداش در همان سال پرداخت شده است.
ثانياً: بخشنامه 95/710 ـ 14/12/1385 در مورد برخورداري جانبازان و آزادگان از يک مقطع تحصيلي بالاتر، که اين بخشنامه در راستاي نامه شماره 180627/1406 ـ 24/11/1385 دفتر امور آموزش و پرورش عمومي و فني و حرفه‌اي و نامه شماره 180627/1802 ـ14/11/1385 دفتر نظامهاي استخدامي و دبيرخانه شوراي امور اداري و استخدامي کشور، صرفاً براي جانبازان داراي مدارک تحصيلي فوق ليسانس صادر شده است که مـطالب فوق البيان طي دادنامه شـماره 198 مورخ 3/4/1386 مورد تنفيذ قرار گرفته است.
ثالثاً: بخشنامه 51/710 ـ12/6/1385 در رابطه با تمديد مأموريت که اين بخشنامه با توجه به کثرت نيروهاي شاغل و گستردگي واحدهاي تابعه و محدويتهاي مالي، ساماندهي نيروهاي انساني وزارت متبوع، امري ضروري و بديهي است تا بتواند از بروز مشکلاتي در حوزه مسؤوليت خود جلوگيري به عمل آورد که ساماندهي مأموريتها نيز از اين امر مستثني نمي باشد و همچنين با توجه به مفاد موادي از آيين‌نامه مأموريت موضوع ماده 11 قانون استخدام کشوري مصوب 24/6/1352 هيأت وزيران تصميم‌گيري در خصوص اعزام يا عدم اعزام افراد به ساير دستگاهها جز در مواردي که قانون مکلف کرده باشد از اختيارات دستگاههاي اجرايي است و اجراي آيين‌نامه مأموريتها ناظر به صدور احکام مأموريت، حفظ و يا عدم حفظ پست سازماني و همچنين پرداخت حقوق و مزاياي کارکنان مي باشد.
همچنين انتقال و يا مأموريتهاي برون سازماني کارکنان با توجه به آيين نامه مأموريتها و مقررات مربوط به انتقال کارکنان انجام مي‌شود و تعيين مدت براي مأموريت افراد مغايرتي با آيين‌نامه مذکور ندارد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علي‎البدل شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.
 
رأي هيأت عمومي
الف ـ مطابق ماده 8 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب 1370 که تا لازم‌الاجراءشدن فصل دهم قانون مديريت خدمات کشوري در تاريخ 1/1/1388 حاکميت داشته است، حقوق و فوق‌العاده شغل دارندگان مدارک تحصيلي دکتري و فوق‌ليسانس و مدارک همطراز از لحاظ استخدامي که در مراکز و يا واحدهاي آموزشي، مطالعاتي و تحقيقاتي دستگاههاي مشمول اين قانون اشتغال به کار دارند، نبايد از هشتاد درصد مجموع حقوق و فوق العاده شغل کارکنان مشابه مشمول قانون اعضاي هيأت علمي دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالي کمتر باشد. نظر به اين که به موجب بخشنامه شماره 95/710 مورخ 14/12/1385 معاون برنامه‎ريزي و توسعه مديريت وزارت آموزش و پرورش، جانبازاني که از مدارک تحصيلي مزبور برخوردار و در واحدهاي موصوف خدمت مي‎کنند، از مزاياي ماده 18 قانون تسهيلات استخدامي و اجتماعي جانبازان مصوب 1374 بهره‎مند مي‎شوند، بنابراين بخشنامه مزبور خلاف قانون و قابل ابطال تشخيص نشد.
ب ـ نظر به اين که در ماده واحده قانون نحوه اعزام مستخدمان دولت به عنوان ماموربه نهادهايي که در جريان انقلاب اسلامي ايران ايجاد شده يا مي‎شوند مصوب1358 و بند (د) ماده 120 قانون مديريت خدمات کشوري مصوب سال 1386 امر انتقال و مأموريت کارکنان از دستگاه اجرايي متبوع به ساير دستگاههاي اجرايي بلامانع اعلام شده است لذا بندهاي 3 و 2ـ3 بخشنامه شماره 51/710 مورخ 12/6/1385 معاون برنامه‎ريزي و توسعه مديريت وزارت آموزش و پرورش که اعمال اختيار فوق را تا بيست و هفتمين سال خدمت مقيد کرده است، خلاف مواد مذکور و خارج از حدود اختيارات مرجع تصويب به نظر مي‎رسد و به استناد بند يک ماده 19 و ماده 42 قانون ديوان عدالت اداري ابطال مي‎شود.
ج ـ قانونگذار در ماده 41 قانون استخدام کشوري، پرداخت پاداش به کارکناني را تجويز کرده است که منشاء خدمات برجسته شغلي باشند. نظر به اين که ازدواج از مصاديق خدمات برجسته شغلي موردنظر قانونگذار نيست، بخشنامه شماره65/710 مورخ 17/8/1385 معاون برنامه‎ريزي و توسعه مديريت وزارت آموزش و پرورش مبني بر جواز پرداخت پاداش معادل يک ماه حقوق و مزايا به فرهنگياني که در طول سال 1385 با يکديگر ازدواج کرده‎اند، خلاف قانون تشخيص داده مي‎شود و به استناد بند يک ماده 19 و ماده 42 قانون ديوان عدالت اداري ابطال مي‎شود.
                         رييس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدجعفر منتظري